无废城市：一个缓慢释放的万亿市场

无废城市：一个缓慢释放的万亿市场

前不久，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，业内有观点认为《方案》的发布将开启一个“万亿市场”，为了大家对政策有更深入的理解，《中华环境》特邀E20研究院执行院长、国家发改委/财政部PPP双库定向邀请专家薛涛撰写长文，供大家参考。

《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”)出台以来，凡是对政策解读出现“万亿产业机会”字样的，我都抱着警惕的态度。就宏观而言，中国经济发展面临着必须全面由量转质的重大转折，即便环境产业作为逆周期和生态文明利好，也不可能背离这个主线。具体而言，以环境质量出发的倒逼机制逐渐对重工程轻运营的多年惯性产生制约，这样的趋势不会符合万亿规模简单释放的套路。

就行业而言，“水十条”所实实在在启动的万亿市场，在PPP所启动的商业模式的内在缺陷下，短短三年内对民企类重度参与者造成了重伤，结果是作为“水十条”所对应的万亿市场的大型水环境治理项目的获益者，由在PPP规范前的建筑央企为主转为PPP规范后的建筑央企独霸。将“土十条”(即《土壤污染防治行动计划》)解读为万亿市场的言论则更安静得多，这是因为“土十条”表现出的以防为主的主导思路和政府用于环境修复的资金的匮乏(已经被“水十条”挤压到了极限)的客观条件所导致。

那么，此次国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》(以下简称《方案》)(详情阅读：国务院印发“无废城市”建设试点方案，将选10个城市试点)，又在被解读为固废打开万亿市场，而这次又该如何看待?

严格来说，这份《方案》的内容并不是全新的，其中不少内容在之前有关部委的各级文件中可以找到。2017年，E20研究院结合相关文件，并根据中央在生态文明建设纲领下对固废管理的总体趋势和对产业的影响，制作了如下的示意图。

虽然如此，《方案》依然达到了相当的高度，因此我们才将其与“水十条”相比较。E20研究院对该《方案》的评价是“问题清晰、目标科学、路径曲折”。而以产业视角来研究，笔者需要提醒的是，《方案》所带来的市场虽然可能也是万亿级以上的，但它并不意味着能成为类似“黑臭水体治理”的一个相对简单均质化的、可以立即释放的市场，它还需要长时间摸索，甚至需要政府管理与企业发展、公众与组织、技术突破与商业模式几组要素的有效协作才可能实现。

政府管理端的瓶颈突破需要很长的时间、很大的决心和相当的努力

《方案》对于当前固废管理现状乃至政府自身机制改革所面临的问题是相当客观和积极面对的。这就是我们所评价的“问题清晰”，即首先是尊重当前国情，包括国民素质水平和不同地区地方政府管理水平，乃至企业技术能力和运营水平等现状。

“无废城市”目标没有照搬旧金山、温哥华和奥克兰这样先进城市的目标(无焚烧无填埋)，《方案》明确“无废城市”不是零废弃，焚烧为主的减量手段依然需要坚持很长时间，“无废城市”的理念要落地还“需要长期探索与实践”。

《方案》明确指出了当前制约固废管理机制创新中的一个突出问题，即各分管部门的“九龙治水”是环保各细分领域所面对的突出困难。固废领域如果需要“协同处置”，或者在前端收集和后端产业链消纳方面要有所破局，首先就会面临这个问题。尤其在当前城市规模和社会经济高速发展所带来的剧烈环境问题的情况下，“事不关己高高挂起”的部门分割问题将严重制约固废管理的升级。例如，有机肥的消纳、建筑垃圾资源化、循环经济园建设等问题，多年来一直受困于此。

《方案》对于顶层机制重构的必要性和难度均有充分认识，比如价格机制，建立排污付费基本制度，内化对环境造成负担的外部性成本，是显而易见的解决中国环境问题的必由之路，但是多年来推进十分缓慢。更别说水价改革迟迟不能到位，垃圾收费更是滞后，公益性制约困扰了几十年。又如对提前规划的重要性、后期执行的效果评估，乃至作为管理基础的相关数据的缺乏等都是我们在环境管理上落后于发达国家的主要软性制约点。

以上这些问题的存在，意味着要达到“无废城市”所需的管理水平，我们还有很长的路要走，甚至涉及到一些体制机制内在的问题，不以手术刀式的决心去变革，是无法获得稳定突破的。因此，“无废城市”建设本身不是一个封闭的系统，将匹配着我国在其他行业以及政府管理机制上的改革来逐步推进，理解这一点，也就能从更高的高度理解建设生态文明的意义。

公众因素也带给了固废管理不同于其他环境领域的一些特点

除了价格机制这样的由于涉及公众的接受度而在改革中进展缓慢以外，建设“无废城市”另一个特殊的困难点就是公众在其中所涉及的深度要比大气和水治理复杂得多。在这种情况下，政府的简单的管控容易走向无的放矢。这是无废城市推进中面临的又一个核心矛盾。

固废产生端在很大程度上受制于公众生活方式的逐步引导。绿色生活方式的建立需要几代人锲而不舍的努力，很多精神层面的建设又会因政府自身行为的不匹配而反复。包括垃圾分类、对大件垃圾的管理，包括由居民付费处理一些大型垃圾等，在西方发达国家可能已经接近做到的事，在我国目前想模仿会非常困难。

要想真正建设好“无废城市”，公众参与必不可缺，而服务型政府的构建又是促进公众参与的必要基础之一。因此，我们会发现要解决一个城市垃圾的问题所涉及的范畴早已超越了环保本身，那么政府如何获得公众的信任?如何引导公众的公共责任意识?这也是笔者提到的“无废城市”对政府治理是个系统性改革的一个原因。认识到当前公众参与现状及发展规律，也是将“无废城市”的建设定义为“久久为功”的一个重要原因。